责任对权力的约束，是通过规定权力的任务和后果来实现的，包括积极责任和消极责任两类。

行政相对人进入行政程序后，其自然成为行政活动的参与者、配合者、告诫者、监督者，有助于推动公权力主体依法行政、有效行政。三不足问题在处置重大突发公共卫生事件等紧急情况时尤为突出。

义务的极端重要性决定了对行政相对人课以义务必须慎重、正当。例如，组成行政、立法、司法等国家机关的所谓的国家的自我组织事项和以物理强制力为后盾的行政事务属于较为典型的国家保留事项，原则上应当排除私人力量的介入。(26)毋庸置疑，行政相对人承担协力义务，将对行政相对人的人身、财产等构成一定的约束。譬如德国《环境评估法》，要求与环保有关的企业对相关的事实进行整理和科学评估，从而减轻国家的负担。(14)行政相对人是一个自治主体，也是国家权力的源泉所在。

其二，协力义务的履行不能明显不利于行政相对人。通知、规定等显然无权规定行政相对人协力义务。再譬如，《劳动法》第27条第1款、《劳动合同法》第41条中，企业裁减人员方案需向行政主体报告，方可大规模解除与雇员的劳动合同，在这一情形中企业的自主经营权规制与被裁减人员的劳动权保护形成了相反利害关系——行政机关认可企业裁员则损害了被裁减人员的利益，反过来说，法律就是为了保护被裁减人员的利益而规定了经济性裁员行政报告制度。

第三种情况，行政法律规范既没有明确保护也没有限制、否定某种权利（用语模糊）——这种场合应当是最常见的。基本权利辅助分析的弱间接效力立场建立在对宪法与行政法关系的深刻理解之上的，这种关系可以被称之为行政法的宪法从属性与行政法相对于宪法的独立性双重关系。第二级关系是因将收归的国有土地出让给开放商（《城市房地产管理法》第2章），开发商获得的土地经济利益与抽象的国有土地资源损失形成相反利害关系。[6]此时宪法乃至合宪性解释没有出场的必要，更不存在抵触的问题。

宪法基本权利与行政法的关系过去确有相当程度的研究积累，但现有研究似乎呈现的是零散的、个案式的，甚至泛泛而谈的局面，精致的体系化梳理与分析的缺失，致使难以窥见全貌，并不能形成一套完整自洽且可供实践操作的理论框架。[38]参见黄宇骁：行政法上的客观法与主观法，《环球法律评论》2022年第1期，第141—144页。

（二）外侧效力类型Ⅱ：基本权利的直接效力此处所称的基本权利直接效力是指：当存在行政法律规范的适用，且行政法律规范亦不违反宪法，基本权利依然可以对行政权的行使发挥直接效力吗？也即典型的依法行政与依宪行政双重适用问题。例如，上述相反利害关系的举例中列举的《药品管理法》第137条第4项规定假药劣药造成人身伤害后果的，加重处罚。[32]第二，作为行政主体的国家在依法行政时，其依的法尽管是根据基本权利构筑的行政法律规范，但是这种转变为行政法律规范的基本权利发生了变形，已经不能简单地套用原初宪法上的基本权利规范，因而当我们通过行政法律规范析出行政法上的权利时，不可以直接依据基本权利（基本权利全面介入）或直接根据基本权利来提高某种利益的位阶（基本权利个别介入）。[28]与德国不同，这种立场也在邻国日本学界获得一定程度的支持，且日本最高法院同样采用这种立场。

典型的结构即行政法课予甲主体对乙主体的作为义务场景，如网络法上要求平台监督用户，公共卫生法上行政机关要求所有小区物业检查住户的健康码等等，这些场景从传统上可以在行政命令或行政委托授权框架下讨论，但从主观法上说更是手段与目的关系的利害关系垂直复合形态（两级关系）。[5]结合保护规范理论，分以下四种情况予以讨论，以展示行政法律规范抵触宪法的两种类型。[13]综上所述，行政行为大部分情形下只需审查合法性，特别是存在法律规范适用的前提下，直接审查行政行为是否违反宪法基本权利既没有必要，也不具备正当性。参见李海平：个人信息国家保护义务理论的反思与重塑，《法学研究》2023年第1期，第79页。

[4]与民法不同，行政法律规范的实定法外观缺乏权利规范，更多的是行为规范、程序规范与组织规范，如何判断其与宪法基本权利抵触，存在解释学疑难。基于这种分析，所谓与行政行为有利害关系即意味着行政行为的作出与不作出的本质是对各种各样的私益主体、公益主体、集体利益主体间利害关系进行调整，而这些利害关系都是行政行为本身利害调整目的所导致的。

基本权利可以对行政法层面析出权利进行限定与澄清，即解释行政行为依据的法律规范是否保护某种私益时，运用基本权利限定、澄清价值序列与体系定位，将原本零散的、定位模糊的利益状况予以整理、排序，最终达到明确化行政法上主观法世界的目标。此时尽管生产销售假药劣药人的处罚（害）与受害者人的人身保护（利）形成相反利害关系，但实际利的一方并不仅仅是现实中具体的私益保护一种，打击生产销售假药劣药的行为更是对社会一般公众用药安全与健康的保护（同法第1条），因而行政主体正是在保护公共利益与私益的水平复合关系中，对加害人处以行政处罚。

[35]参见李泠烨：原告资格判定中‘保护规范说和‘实际影响说的混用与厘清——兼评东联电线厂案再审判决，《交大法学》2022年第2期，第164—176页。[18]然而，行政行为第三人的场合，要如何判断谁的基本权利受到了侵害呢？行政行为法律效果对象（即相对人）之外第三人受到的不利影响，从基本权利教义学上说也就是权利受到了非目的性、非直接性（间接）侵害。当然，这种场合存在所谓适用违宪（与字面违宪相对）的问题，但适用违宪也是狭义合宪性解释的一个范畴，应当纳入合法性审查的框架（而不是合宪性），不再单独罗列。第一种情况，行政法律规范明文规定保护或限制某种权利，其保护程度等于甚至超越基本权利的最低保护水平，或者其限制程度等于或低于基本权利的最高侵害限度。罗豪才、湛中乐主编：《行政法学》，北京大学出版社2016年版，第6页。（二）强间接效力：基本权利全面介入基本权利对行政法的解释与适用发挥间接效力，也就是发挥基本权利对制定法的辐射作用，但具体适用过程中会面临辐射与间接的强度问题，不同的立场实际也究问着宪法基本权利与行政法的关系。

宪法上自由权与法律的基本结构是：宪法保障私主体的自由权，但下位法为保护他人、集体与公共利益（《宪法》51条）对自由权予以一定程度的限制（基本权利侵害），因而基本权利教义学上需要讨论自由权限制的正当化问题。对此，我国主流立场似乎从来都是侵害保留。

同一个行政行为往往是对多个获益与损害的利害关系调整——特别是某些重大公共行政决策，但这些利害关系本质都是同一方向上的不同类型损益与反方向上的不同类型损益对立，因而在这种水平复合形态的利害关系网中，行政主体应当综合衡量各方面利益从而作出决定。但随着2018年后全国人大宪法和法律委员会合宪性审查职责的明确，这一争论也基本尘埃落定。

最后，遗憾的是，过去学界与实务界从来都不对什么是利害关系本身进行解释，普遍将利害关系理解为一个结论，而将《行政诉讼法》第2条合法权益受行政行为侵犯当作是解释对象，呈现合法权益是否受行政行为侵犯→是否有利害关系的逻辑关系，将第25条第1款的解释置于第2条的地位之下。对此，需要更细致的深入讨论。

第二种是水平复合形态的利害关系网。行政法合宪性审查框架中基本权利与行政法律规范的关系可区分为四种类型，其中存在行政法积极抵触基本权利与消极抵触基本权利的两种违宪类型。黄锴：行政诉讼中举报人原告资格的审查路径——基于指导案例77号的分析, 《政治与法律》2017年第10期，第146页。在这种利害关系中利的一方与害的一方一般是互相涵摄关系，第一种类型中给付受益人也是社会一般利益损失的一员（公共资金的损失），第二种类型中征收征用人（纳税人、投保人等）当然也是社会一般利益获得的一员（给付受益人），因而一方损失利益同时也是为了获得利益，获得利益的同时也会损失利益，利与害方向处于同向，因而可称之为共同利害关系（见图4）。

例如，基于税收法律规范的特定纳税人在个人所得税、企业增值税等各种收税场景中属于具体的共同利害关系一方（第二类型），需要通过利害关系的利益衡量分析决定税收的合法性，探究到底需要将多少的资金用作不特定多数的给付行政。这种基本结构转化到行政法上就是：行政法律规范为保护一方主体的自由而减损另一方主体的自由，增加其义务，双方主体的利与害方向相反，互为因果，因而可称之为相反利害关系（见图2）。

然而此时，授益性行为可以首先用比例原则、信赖保护原则、平等原则等行政法基本原则予以评价，其次才考虑合宪性问题，没有任何法律规范适用的授益行为若低于基本权利的最低保护下限，即构成行政行为与宪法的积极抵触。行政法上的利害关系会因为时间线上的连续性形成不同阶段利害关系的复合，且这些不同阶段利害关系之间存在牵连关系，一种利害关系的变动会引发整个阶梯体系的变化，因而可称为阶梯复合。

[33]疑难在于谁是其他利害关系人，一直以来困扰着学界与实务界。[12]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2019年版，第72—73页。

 摘要: 基本权利在行政法上的效力可以区分为行政法外效力与行政法内效力，也称外侧效力与内侧效力。根据最高人民法院的判例与相关学者整理，运用保护规范理论判定原告资格需要经过三阶段要件：公法规范要件、法定权益要件与个别保护要件。在这一情形下，虽然基本权利并不能直接作为依据（因为经过了立法活动的分化和变形），但是可以在行政法律规范分解法律关系的过程时起到帮助理解和辅助分析的作用，使得这种分解工作变得更为清晰顺利。若行政行为依据的法律规范合宪，则保护规范标准适用，基本权利对行政法上利害关系的析出发挥间接效力，促使利益衡量框架全面引入行政合法性主题。

这种受益权的基本结构转化到行政法上意味着两种类型。此时由于是明文规定，合宪性解释无法发挥作用，因而这种情况属于行政法律规范积极地违反了宪法——积极抵触。

[37]理论源头，参见王世杰：利害调整模式下公权利理论的革新，《交大法学》2023年第4期，第63—79页。行政法中公民向行政主体主张的权利都是基本权利，行政诉讼中原告的权利侵害全部都是基本权利侵害。

然而，同作为调整国家与私人公民间关系的宪法难道不可以直接适用在公法的另一分支行政法上吗？这种直接适用的观点就意味着，可以直接依据宪法基本权利导出公民的行政法权利，向行政主体主张保护。当然，宪法说理或基于宪法的法律解释尚需翻越一个障碍，既上文所述行政法律规范与宪法基本权利之间存在术语隔阂——宪法基本权利以权利规范为主要术语，而行政法律规范并不以权利规范为主要外观，对此，同样需要借助保护规范理论进行分析。